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如何走出公共危机应对迷思
2014-08-15
作者:唐亚林
 
回归法定化、制度化、责任化,而不是简单地通过自上而下的行政干预进行,是政府走出公共危机应对迷思的不二选择。
关键字:鲁甸地震,公共危机,危机管理,行政干预,SARS

已过去快大半年的2014年,注定是个多事之年。刚进入8月份,国内先是江苏昆山台资企业中荣金属制品有限公司抛光车间突然发生剧烈爆炸,车间200多名加班工人中,死亡75人,受伤180多人,状况惨烈;接着云南省昭通市鲁甸县发生震源深度为12千米的6.5级地震,共造成617人死亡、112人失踪、3143人受伤、22.97万人紧急转移安置的严重后果。

两起惨烈事故,一起属于人为事故,一起属于自然灾害事故,却折射了当代中国进入重化工时代所面临的窘境:一方面,现代化的速率在让国力显著增强的同时,也让各种灾害的聚合发生几率大增,且惨烈程度也同步上升。人们对于隔三岔五发生的灾害性危机事件已屡见不鲜,甚至出现了“灾害危机审美疲劳”现象。另一方面,起初对公共危机及其效应知之甚少的国人、政府与各类组织,经过一次又一次的教训后,危机意识有所“增强”,应急体系得到“建设”,应急能力有所“提升”。

其中,最典型的莫过于民间关于灾害性公共危机事件处置路线图的描述:灾害发生——党中央国务院主要领导人批示——人民解放军冲在救灾第一线——中央领导视察灾区并现场指挥——官方媒体记者在第一线发来灾区群众情绪稳定的报道——当地政府积极组织生产自救和家园重建活动——全国各地民众积极捐款——灾区恢复重建工作取得阶段性胜利,表彰各类先进分子——灾害事件与灾区被迅速遗忘——民众等待下一次灾难的发生。也就是说,在各类公共危机爆发后,我们只看到对公共危机的应急处理,而看不到公共危机的修复,以及对潜在公共危机的重视和预防。

从政府的视角检视公共危机的生成与应对过程,最大的迷思在于我们始终没有走出迷恋用行政干预的方式来防范和处置公共危机的“思维窠臼”,即在公共危机应对一片空白的基础上,开始建立起防范和处置公共危机的各类制度体系,但危机临头时,又回到按旧有规则行事的轨道上,导致已建立起来的各类规则制度体系形同虚设,其实际效用自然大打折扣。用一句话可简单概括政府应对公共危机的迷思之本质——以前是没有规则可依,现在是有了规则又不依,政府机构的科层化任务远没有完成,其结果只能导致更坏的后果显现。

国人对大规模公共危机的认识,可追溯到2003年初从南到北席卷大半个中国的“SARS”(重症急性呼吸综合症)。当“SARS”刚兴起时,各级政府由于缺乏公共危机应对的常识和经验,包括正确的防疫防控措施和信息通报、信息公开的举措,导致“SARS”很快从南到北肆虐。在“SARS”引发包括医务人员在内的多名患者死亡的消息传开后,社会陷入恐慌。中央政府痛下决心,一方面高举问责制的大旗,免去主要责任高官的职务;另一方面开始自上而下建立起公共危机应急体系,包括“一案”(应急预案)“三制”建设(应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制)。到2006年底,制定各级各类应急预案达130余万件,接着于2007年11月1日和2008年5月1日起分别正式实施带有标志性的公共危机应急法规《突发事件应对法》和《政府信息公开条例》。

与此同时,因为“SARS”带来的恐慌,国人的公共卫生意识和科学生活理念也相应地空前浓厚起来。

然而,好景不长,虽说大大小小的单位、机构和组织都建立了各种应急预案,组建了相关领导小组和管理部门,订立了各种规章制度,做了责任分工,可是,待下一次公共危机来临之时,仍然回到“原始状态”——单位一把手再次亲自挂帅,抽调各个相关部门负责人成立公共危机应急小组,如涉及多个单位,上级部门指派相关负责人担任跨单位领导小组组长,统一指挥协调应急工作。原有的应急预案却被搁置一旁。此外,公共危机相关信息通报与公开受到严格控制,传闻与谣言满天飞,真相反而被笼罩在一团迷雾之中。

究其原因,在于四个方面。

一是既有集权体制始终没有建立起有效的责任机制、透明机制和参与机制,政出多门、分工不清、相互扯皮与推诿仍是政府机构与相关组织运作的通病;

二是“纸上谈兵”的各种应急预案并没有赋予公共危机应急管理机构以足够的法定权威,“小马拖不动大车”,一到公共危机发生时,非得相关领导出场,非得自上而下发布指令,事件才能得到有效处置;

三是各类制度规则体系缺乏有机衔接,执行时遭遇选择性变通,制度的严肃性和执行力得不到有效保证,光有制度却无遵守制度的精神,其结果变成了“空纸一张”;

四是民众奉行“事不关己高高挂起”心态,阙失起码的公德意识与责任意识,冷漠成为社会运转不灵的病灶。

针对政府公共危机应对中的迷思,以及由此带来的种种不良后果,建立基于法定与专业权威、融危机防范处置与国民危机教育于一体的常态、科学的公共危机应急体系,让政府公共危机应对回归法定化、制度化、责任化处置轨道,而不再是简单地通过自上而下的行政干预方式进行,这是走出迷思的不二选择!

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唐亚林
复旦大学国际关系与公共事务学院  教授、博士生导师
研究方向:地方政府与地方治理、区域发展与公共政策、中国政府与政治
美国国务院2002年度“国际访问者”,教育部2006年“新世纪优秀人才支持计划入选者”,中国政治学会理事,上海市政治学会常务理事,全国政策科学研究会理事。2012年度国家社会科学基金重大项目首席专家。发表学术论文80余篇,出版著作(含合著、主编)多部。
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